Öffentliches Personalrecht

Arbeitgeber

Öffentlich-rechtliche Arbeitgeber sind:

• Bund
• Kantone
• Gemeinden
• Selbständige und unselbständige Anstalten
• Spezialgesetzliche Aktiengesellschaften (Post etc.)

Anwendbares Recht

Welche Gesetze und Verordnungen anwendbar sind, richtet sich nach dem Arbeitgeber. Ist der Arbeitgeber der Bund, sind Bundesgesetze und Verordnungen anwendbar. Ist der Arbeitgeber ein Kanton, ist kantonales Recht anwendbar. Haben Gemeinden keine eigenen Normen erlassen, ist das kantonale öffentliche Personalrecht anwendbar. Subsidiär kann das Obligationenrecht sinngemäss als öffentliches Recht anwendbar sein.

Die Personalgesetze können vorsehen, dass die Arbeitsverhältnisse für das Personal (insgesamt oder für gewisse Kategorien) dem Obligationenrecht unterstellt ist.

Das Personal von selbständigen und unselbständigen Anstalten des öffentlichen Rechts sind in der Regel dem Bund (bspw. ETH) oder einem Kanton (bspw. Spitäler) zuzuordnen. Entsprechend ist grundsätzlich das Bundespersonalrecht resp. das kantonale Personalrecht anwendbar. Sie haben in der Regel eigene Personalreglemente.

Die Arbeitsverhältnisse des Personals von spezialgesetzlichen Aktiengesellschaften (Post, SBB etc.) können dem Obligationenrecht unterstellt sein.

Die Anwendbarkeit der Vorschriften des Arbeitsgesetzes hängt davon ab, ob Ausnahmen vom betrieblichen und persönlichen Geltungsbereich bestehen (vgl. Art. 2 u. 3 ArG). Die Vorschriften über den Gesundheitsschutz sind in jedem Fall anwendbar (Art. 3a ArG). Anwendbar ist auch das Gleichstellungsgesetz (Art. 2 GlG).

Begründung

Stellen müssen grundsätzlich öffentlich ausgeschrieben werden.

Das Arbeitsverhältnis wird im Wesentlichen begründet durch öffentlich-rechtlichen Vertrag oder Anstellungsverfügung oder Wahl.

Die Anstellung durch Verfügung oder Vertrag ist mitwirkungsbedürftig, d.h. dem Arbeitnehmenden ist das rechtliche Gehör zu gewähren.

Die Anstellung erfolgt in der Regel unbefristet. Befristete Anstellungen sind möglich; das anwendbare Personalrecht kann besondere Vorschriften zur Zulässigkeit der Befristung enthalten.

Bei der Anstellung wird der Beschäftigungsgrad und der Lohn gemäss den anwendbaren Bestimmungen entsprechend der Funktion – und sofern anwendbar der Bildung und Erfahrung – festgelegt (Einstufung und Einreihung).

Die Dauer der Probezeit wird oft im Personalgesetz vorgegeben, wobei im Einzelfall davon abgewichen werden kann.

Rechte und Pflichten

Arbeitspflicht

Die Arbeitnehmenden im öffentlichen Dienst haben in erster Linie die Arbeit zu leisten und Aufgaben zu erfüllen, für welche sie eingestellt wurden. Ferner haben sie Weisungen ihrer Vorgesetzten zu befolgen (es sei denn, diese seien offensichtlich rechtswidrig).

Treuepflicht

Der Arbeitnehmende schuldet dem Staat Treue, eine positive Grundeinstellung zum Staat und zu seinen Grundwerten (Treuepflicht). Arbeitnehmende haben sich auch ausserhalb der Arbeit korrekt zu verhalten. Höhere Anforderungen an das Verhalten und Äusserungen von Arbeitnehmenden ausserhalb der Arbeit werden gestellt für leitende Angestellte und insbesondere solche mit Repräsentativaufgaben.

Die Treuepflicht gegenüber dem Staat gebietet, dass die Arbeitnehmenden offensichtlich rechtswidrige Dienstanweisungen nicht folgen dürfen. Ob eine Anweisung offensichtlich rechtswidrig ist, ist oft nicht leicht zu beurteilen.

Nebenbeschäftigungen und öffentliche Ämter

Nebenbeschäftigungen und die Ausübung von öffentlichen Ämtern sind meldepflichtig oder – je nach Kanton – bedürfen einer Bewilligung ausgeübt. Die Genehmigung kann insbesondere dann verweigert werden, wenn die Nebenbeschäftigung bzw. das Amt mit der Stelle des Arbeitnehmenden nicht vereinbar ist (Interessenkonflikt) oder die Arbeitstätigkeit darunter leiden könnte (Überbeanspruchung).

Rechte

Die Arbeitnehmenden haben insbesondere Anspruch auf:

• Lohn
• Lohnfortzahlung bei Krankheit und Unfall
• Ferien und Urlaub
• Arbeitszeugnis

Arbeitszeugnis

Mitarbeiterbeurteilung

Die Arbeitnehmenden haben Anspruch auf regelmässige Beurteilung ihrer Leistung und ihres Verhaltens. In der Regel wird die Personalbeurteilung jährlich durchgeführt.

Die Personalbeurteilung ist insbesondere von Bedeutung für die Einstufung und Änderungen der Einstufung im Lohnmodell, das Arbeitszeugnis und das Anordnen von disziplinarischen Massnahmen.

Arbeitszeugnis

Im Bundespersonalrecht sind Arbeitszeugnisse nicht geregelt. Art. 330a OR ist deshalb sinngemäss anwendbar (Art. 6 Abs. 2 BPG). Im Kanton Zürich ist das Arbeitszeugnis in § 46 Abs. 2 PG geregelt.

Das Arbeitszeugnis hat sich über die Art und Dauer des Arbeitsverhältnisses sowie zur Leistung und zum Verhalten zu äussern. Alternativ kann auf Verlangen des Arbeitnehmenden eine Arbeitsbestätigung ausgestellt werden (Art und Dauer). Die Arbeitnehmenden können jederzeit die Ausstellung eines Zwischenzeugnisses verlangen.

Ferien und Urlaub

Ferien

Arbeitnehmende haben Anspruch auf Ferien. Die Feriendauer hängt davon ab, welches Personalrecht anwendbar ist. Die folgenden Ferienregelungen gelten für das Personal des Bundes und des Kantons Zürich.

Freie Tage

Den Arbeitnehmenden sind die üblichen freien Tage und Stunden bzw. bezahlter Urlaub zu gewähren. Die Details und die jeweilige Dauer sind dem jeweiligen Personalrecht zu entnehmen. Typische Anlässe für freie Tage und Stunden sind:

• Eigene Hochzeit
• Hochzeit eines Kindes
• Krankheit und Unfall in der Familie
• Todesfall in der Familie
• Arzt- und Zahnarztkonsultation
• Wohnungswechsel
• Vorladungen von Behörden
• Stellensuche nach Kündigung

Krankheit und Unfall

Lohnfortzahlung

Die Lohnfortzahlung bei Krankheit und Unfall richten sich nach dem anwendbaren Personalrecht. Dieses kann eine Lohnfortzahlung zu 100% für eine gewisse Zeit und danach eine Reduktion vorsehen (Bund und Kanton Zürich). Das Personalrecht kann eine Versicherungslösung vorsehen (Krankentaggeldversicherung).

Ferienkürzung

Das Personalrecht kann eine Ferienkürzung vorsehen, wenn eine Abwesenheit wegen Unfall oder Krankheit länger als eine bestimmte Anzahl Arbeitstage gedauert hat (§ 79a Abs. 2 VVO/ZH; Art. 67a BPV).

Änderungen

Änderungen des Arbeitsverhältnisses resp. des Anstellungsvertrages erfordern in der Regel die Anhörung und je nach dem das Einverständnis des Betroffenen sowie die Einhaltung der Kündigungsfrist. Sie können beinhalten:

• Verlängerung einer befristeten Anstellung
• Änderung des Beschäftigungsgrades
• Individuelle Lohnerhöhung
• Rückstufung
• Funktionswechsel
• Versetzung

Beendigung

Ordentliche Beendigung

Das Arbeitsverhältnis endet unproblematisch mit Ablauf eines befristeten Arbeitsverhältnisses, dem Erreichen der Altersgrenze und mit einer ordentlichen Kündigung des Arbeitgebenden oder des Arbeitnehmenden.

Die Kündigung durch den Arbeitgebenden setzt voraus, dass ein sachlicher Grund vorliegt und dem Arbeitnehmenden das rechtliche Gehör gewährt wird. Der Arbeitnehmende kann eine Begründung der Kündigung verlangen (sofern die Kündigungsverfügung nicht bereits begründet ist) und die Kündigung anfechten (bspw. wegen Missbräuchlichkeit). Sachliche Gründe sind bspw. Verletzung wichtiger vertraglicher oder gesetzlicher Pflichten, mangelnde Eignung, Tauglichkeit oder Bereitschaft zur vereinbarten Arbeit, usw.

Kündigungsfristen

Die Kündigungsfrist während der Probezeit ist in der Regel sieben Tage (§ 14 Abs. 2 PG/ZH; Art. 30a Abs. 1 BPV). Nach Ablauf der Probezeit hängt die Dauer der Kündigungsfrist von der Dauer des Arbeitsverhältnisses ab (§ 17 PG/ZH; Art. 30a Abs. 2 BPV). Der Kanton Zürich sieht für leitende Angestellte ab dem dritten Dienstjahr eine Kündigungsfrist von sechs Monaten vor (§ 17 Abs. 3 PG/ZH).

Fristlose Kündigung

Eine ausserordentliche Kündigung resp. fristlose Kündigung setzt das Vorliegen eines wichtigen Grundes voraus. Als wichtiger Grund gelten Umstände, bei deren Vorliegen nach Treu und Glauben eine Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht zumutbar ist.

Eine fristlose Kündigung ist nur bei besonders schwerem Fehlverhalten des Angestellten gerechtfertigt. Das Fehlverhalten muss dabei objektiv geeignet sein, die für das Arbeitsverhältnis wesentliche Vertrauensgrundlage zu zerstören bzw. so tiefgreifend zu erschüttern, dass dem Arbeitgeber die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr zuzumuten ist und das Vertrauen muss auch tatsächlich zerstört bzw. erschüttert sein.

Aufhebungsvereinbarung

Arbeitsverhältnisse können durch Vereinbarung in gegenseitigem Einvernehmen aufgehoben werden. Eine Aufhebungsvereinbarung darf weder gegen zwingende Gesetzesbestimmungen verstossen noch zu einer klaren Umgehung des Kündigungsschutzes führen. Liegt bei Veranlassung der Aufhebung durch den Arbeitgebenden ein objektiver, zulässiger Kündigungsgrund vor und wird die Kündigungsfrist eingehalten, spricht nichts gegen eine Aufhebungsvereinbarung.

Kündigungsschutz

Fehlen von Voraussetzungen

Fehlen objektive, sachliche Gründe für eine ordentliche Kündigung oder wichtige Gründe für eine fristlose Kündigung durch den Arbeitgebenden, kann der Arbeitnehmende eine Entschädigung geltend machen. Bei nicht gerechtfertigten fristlosen Kündigungen ist ferner der Lohn bis zum Ablauf der ordentlichen Kündigungsfrist zu zahlen.

Kündigung zur Unzeit

Bei der Kündigung zur Unzeit richten sich die Sperrfristen und Folgen bei Bund und Kanton Zürich nach der Regelung im Obligationenrecht. Nach Ablauf der Probezeit darf der Arbeitgeber das Arbeitsverhältnis nicht kündigen u.a.:

• während der Arbeitnehmende Militärdienst, Schutzdienst oder Zivildienst leistet
• während der Arbeitnehmer ohne eigenes Verschulden infolge Krankheit oder Unfall an der Arbeitsleistung verhindert ist
  • im ersten Dienstjahr während 30 Tagen
  • ab zweitem bis fünftem Dienstjahr während 90 Tagen
  • ab sechstem Dienstjahr während 180 Tagen
• während der Schwangerschaft und 16 Wochen nach der Geburt
• bei Betreuuungsurlaub

Eine Kündigung während der Sperrfristen ist nichtig.

Weiterbeschäftigung

Wird eine Kündigung auf dem Beschwerdeweg (bspw. wegen Missbräuchlichkeit, Unzeit) aufgehoben, kann, je nach anwendbarem Personalrecht, ein Anspruch auf Weiterbeschäftigung bestehen. Besteht kein Anspruch auf Weiterbeschäftigung, ist lediglich eine Entschädigung geschuldet.

Disziplinarmassnahmen

Massnahmen

Disziplinarmassnahmen dürfen erst ausgesprochen werden, wenn eine Untersuchung (Disziplinaruntersuchung) durchgeführt und dem Arbeitnehmenden das rechtliche Gehör gewährt wurden. Welche Massnahmen zulässig sind, bestimmt das anwendbare Personalrecht. Mögliche Massnahmen sind

• Verwarnung (Art. 99 Abs. 2 BPV), Verweis (§ 30 PG/ZH)
• Änderung des Aufgabenkreises (Art. 99 Abs. 2 BPV)
• Lohnkürzung, Busse, Änderung der Arbeitszeit, Änderung des Arbeitsortes (Art. 99 Abs. 3 BPV)

Freistellung

Die Freistellung erfolgt als vorsorgliche Massnahme bspw. wenn schwere disziplinarisch relevante Vorkommnisse festgestellt oder vermutet werden, wiederholte Unregelmässigkeiten erwiesen sind oder die weitere Tätigkeit ein laufendes Verfahren behindern würde.

Administrativuntersuchung

Administrativuntersuchungen sind verwaltungsinterne, aufsichtsrechtliche Verfahren. Sie können zur Abklärung des Verdachts auf oder bei Vorliegen von Missständen, Mängel der Organisation und Pflichtverletzungen angeordnet werden. Die in die Untersuchung einbezogenen Angestellten sind verpflichtet, an der Abklärung des Sachverhalts mitzuwirken. Die Mitwirkung kann verweigert werden, wenn die Mitwirkenden sich selbst strafrechtlich belasten würden.

Haftung

Die Haftung von Angestellten des Staates richtet sich nach dem anwendbaren Haftungs- oder Verantwortlichkeitsgesetz. Beim Bund und im Kanton Zürich gilt: Gegenüber Dritten haftet der Staat in der Regel dann, wenn ein Angestellter in Ausübung seiner dienstlichen Tätigkeit einen Schaden widerrechtlich verursacht (Kausalhaftung). Der Staat kann auf den Angestellten Rückgriff nehmen, wenn der Schaden des Dritten vorsätzlich oder grobfahrlässig verschuldet wurde (Verschuldenshaftung). Die Angestellten haften ferner für direkt von ihnen dem Staat zugefügten Schaden, sofern sie ihre Pflichten vorsätzlich oder grobfahrlässig verletzt haben (Verschuldenshaftung).

Verfahrensrecht

Den Arbeitnehmenden ist vor Erlass einer sie belastenden Verfügung das rechtliche Gehör zu gewähren. Die Verfügung hat eine Begründung und eine Rechtsmittelbelehrung zu enthalten.